El Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió provisionalmente dos convenios que soportan parte del nuevo modelo para la producción de pasaportes en Colombia. La decisión se produce después de más de tres años de controversias contractuales, cambios de cronogramas y disputas alrededor de la decisión del Gobierno de Gustavo Petro de sustituir el esquema que durante años estuvo en manos de Thomas Greg & Sons. Pese a la medida judicial, la expedición de pasaportes a los ciudadanos no puede ser suspendida.
Un nuevo capítulo judicial se abrió en la prolongada controversia por la producción de los pasaportes colombianos. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó una medida cautelar que suspende provisionalmente la ejecución del Convenio Interadministrativo Específico No. 001 de 2025 y del CI-005 de 2026, así como los contratos y convenios derivados de estos instrumentos.
La decisión, se produjo dentro de una acción popular presentada por Nicolás Dupont Bernal contra el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Imprenta Nacional de Colombia.
El fallo representa un nuevo revés para el modelo de pasaportes estructurado durante el Gobierno del expresidente Gustavo Petro, que buscaba modificar el esquema tradicional de producción y personalización de estos documentos y fortalecer a la Imprenta Nacional mediante cooperación internacional con Portugal.
Sin embargo, el Tribunal hizo una precisión fundamental: la decisión no puede provocar la suspensión de la expedición de pasaportes en Colombia. Las autoridades deberán adoptar las medidas administrativas, contractuales y operativas necesarias para garantizar que los ciudadanos continúen recibiendo sus documentos.
Tribunal advierte una “planeación improvisada”
Uno de los elementos centrales de la providencia está relacionado con las dudas que encontró el Tribunal sobre el verdadero estado de implementación del nuevo sistema.
La corporación identificó, de manera preliminar, una sucesión de cronogramas incumplidos, información institucional contradictoria y falta de soportes verificables respecto de infraestructura, personal y avances efectivos de la operación.
Para el Tribunal, estas circunstancias permiten advertir una “planeación improvisada” y dificultan determinar con certeza cuál es actualmente el estado real del proyecto.
La corporación también tuvo en cuenta cuestionamientos relacionados con requisitos presupuestales y el compromiso de recursos públicos.
Según el análisis judicial, independientemente de que posteriormente se determine la validez o invalidez de los contratos —una discusión que deberá resolver el juez competente—, las irregularidades advertidas son suficientes en esta etapa procesal para considerar que existe un riesgo para el patrimonio público.
A esto se suma lo que jurídicamente se conoce como “peligro en la demora”: el Tribunal consideró que la incertidumbre existente alrededor del modelo no es simplemente hipotética, pues podría comprometer el suministro de las libretas y eventualmente poner en riesgo la continuidad del servicio.
La expedición de pasaportes no puede detenerse
El Tribunal fue especialmente cuidadoso frente a uno de los asuntos que más preocupa a los ciudadanos: qué ocurrirá con quienes necesiten solicitar o renovar su pasaporte.
La respuesta de la providencia es clara: el servicio debe continuar.
La medida cautelar no tiene como finalidad suspender, limitar o paralizar la expedición de los documentos. Por el contrario, las entidades involucradas deberán tomar las decisiones necesarias para garantizar el suministro de libretas y la continuidad de la atención a los usuarios.
La corporación consideró que mantener indefinidamente un modelo rodeado de incertidumbres podría representar un riesgo mayor que suspender temporalmente determinados instrumentos mientras se establece con precisión qué se ha ejecutado, qué infraestructura existe, dónde están las libretas y quiénes participan realmente en su fabricación, custodia y personalización.
¿Qué convenios fueron suspendidos?
La medida recae específicamente sobre el Convenio Interadministrativo Específico No. 001 de 2025, el CI-005 de 2026 y los contratos o convenios que se desprendan de estos.
Pero esto no significa que el Tribunal haya suspendido todo el modelo diseñado durante el Gobierno Petro.
La corporación aclaró expresamente que no suspendió el instrumento suscrito con la Imprensa Nacional-Casa da Moeda de Portugal ni emitió en esta decisión un pronunciamiento sobre su legalidad.
Tampoco suspendió el Convenio Marco 006 de 2024, debido a que este ya había sido liquidado y no se encontraba vigente ni en ejecución.
La medida tampoco se extendió al Convenio Marco 007 de 2025, que tiene un alcance general de articulación entre el Fondo Rotatorio de Relaciones Exteriores y la Imprenta Nacional y no está dedicado exclusivamente a la producción y personalización de pasaportes.
Por esa razón, la decisión judicial no puede interpretarse como la anulación definitiva del modelo ni de los convenios. Se trata de una medida cautelar mientras continúa el estudio de la acción popular.
Entidades tendrán 20 días hábiles para entregar explicaciones
El Tribunal ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Imprenta Nacional de Colombia y a la entidad portuguesa presentar, dentro de los 20 días hábiles siguientes a la notificación, un informe conjunto y detallado.
Las entidades tendrán que explicar las actividades efectivamente ejecutadas, las fases que han sido implementadas, los compromisos contractuales materializados, el cronograma actualizado y aportar los documentos que permitan verificar el verdadero avance del proyecto.
Pero el requerimiento judicial va mucho más allá.
También deberán presentar información integral sobre toda la cadena de producción de las libretas, precisar dónde están ubicados los centros de producción e identificar a las entidades, contratistas, subcontratistas y terceros que intervienen en las diferentes etapas.
El Tribunal quiere establecer quién produce, quién transporta, dónde se almacenan las libretas, quién las custodia, quién realiza la personalización y cómo se desarrolla su distribución y entrega.
También deberán precisarse las actividades ejecutadas directamente por la Imprensa Nacional-Casa da Moeda de Portugal y aquellas que hayan sido delegadas o desarrolladas por terceros, junto con los mecanismos de supervisión, trazabilidad y seguridad.
Una controversia que comenzó en el Gobierno Petro
La actual decisión judicial tiene como antecedente una controversia que comenzó en 2023, cuando el Gobierno del entonces presidente Gustavo Petro decidió transformar el sistema bajo el cual Colombia venía produciendo sus pasaportes.
Durante años, Thomas Greg & Sons había participado en la fabricación y personalización de los documentos.
En mayo de 2023, la Cancillería abrió una licitación por cerca de $600.000 millones. Sin embargo, otros interesados se retiraron del proceso cuestionando las condiciones del pliego y argumentando que favorecían al proveedor histórico.
En septiembre de ese año, el entonces canciller Álvaro Leyva declaró desierta la licitación. Ante la necesidad de garantizar la continuidad del servicio, el Gobierno acudió posteriormente a mecanismos transitorios que permitieron que Thomas Greg continuara prestando el servicio mientras se buscaba una alternativa.
La decisión de declarar desierta la licitación tuvo consecuencias administrativas y judiciales. Thomas Greg & Sons demandó al Estado reclamando inicialmente alrededor de $117.000 millones, mientras la Procuraduría abrió una actuación disciplinaria contra Leyva por las decisiones adoptadas alrededor del proceso.
El conflicto atravesó las gestiones de varios cancilleres y convirtió el contrato de pasaportes en uno de los asuntos contractuales más controvertidos del Gobierno Petro.
Portugal entró en escena
En medio de esa disputa, el Ejecutivo buscó un modelo diferente que permitiera fortalecer las capacidades estatales.
El 2 de octubre de 2024, Colombia y Portugal suscribieron un memorando de entendimiento para desarrollar un proyecto de cooperación destinado a la producción y personalización de libretas de pasaporte, documentos de viaje y etiquetas de visas. La alianza involucró a la Imprenta Nacional de Colombia y a la Imprensa Nacional-Casa da Moeda de Portugal.
Portugal posteriormente autorizó formalmente a su imprenta estatal para participar en el proyecto colombiano. La documentación oficial portuguesa estableció que uno de los objetivos era transferir capacidades, tecnología y conocimiento a la Imprenta Nacional de Colombia para que esta pudiera asumir la producción y personalización de los documentos.
En julio de 2025, el Gobierno Petro anunció la firma del proyecto con Portugal y el comienzo de la transición. Un mes después informó que el convenio había sido publicado en el Secop.
El propósito del Gobierno era reducir progresivamente la dependencia del contratista privado y construir capacidad estatal para participar directamente en la fabricación de los documentos.
De Thomas Greg a un modelo estatal con cooperación internacional
La transformación nunca estuvo exenta de dificultades.
Los cambios de cronograma, las prórrogas, las discusiones internas dentro del Gobierno y las advertencias sobre una eventual interrupción del servicio marcaron buena parte del proceso.
Thomas Greg continuó temporalmente mientras el Ejecutivo intentaba concretar la transición hacia el esquema de cooperación internacional y participación de la Imprenta Nacional.
Precisamente esa compleja sucesión de decisiones es ahora uno de los antecedentes que deberá analizarse dentro del proceso que cursa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La medida cautelar adoptada esta semana no resuelve definitivamente la controversia contractual, pero obliga a las entidades a demostrar, con documentos verificables, qué parte del modelo está realmente funcionando y bajo qué condiciones.
¿Qué pasa ahora con los colombianos que necesitan pasaporte?
Por ahora, quienes tengan programada una cita o necesiten tramitar su documento no deberían enfrentar una suspensión del servicio como consecuencia directa de esta decisión.
El Tribunal ordenó expresamente garantizar su continuidad.
La suspensión provisional se mantendrá mientras las entidades acreditan de manera suficiente, objetiva y verificable el estado real de ejecución del modelo, incluyendo la disponibilidad de libretas, su ubicación dentro o fuera de Colombia, las condiciones de seguridad y personalización y la participación de terceros en el proceso.
Además, una eventual apelación no detiene automáticamente la medida cautelar, pues el recurso se concede en efecto devolutivo.
El proceso continuará ahora con la entrega de los informes exigidos y el análisis judicial de la documentación.
La decisión del Tribunal abre así un nuevo capítulo de una controversia que comenzó durante el Gobierno de Gustavo Petro y que, tres años después, continúa produciendo consecuencias judiciales y administrativas. El reto inmediato para las autoridades será resolver las dudas sobre el modelo sin trasladar la incertidumbre contractual a los ciudadanos que necesitan su pasaporte.